Administration de la neutralité exclusive

Dans le cadre de la marge d’appréciation laissée aux pouvoirs publics, la Cour du travail de Liège, dans son arrêt du 27 janvier 2026, considère que la politique de neutralité de la Commune poursuit un objectif légitime de neutralité du service public, appliquée de manière cohérente et non discriminatoire à l’ensemble des agents, et qu’elle ménage un juste équilibre entre la liberté religieuse et l’intérêt collectif. 

Selon la Cour, la travailleuse n’a pas établi de traitement différencié ni d’atteinte disproportionnée à ses droits, la mesure est jugée conforme aux principes d’égalité, de non-discrimination et de neutralité des pouvoirs publics.

Si la Cour du travail de Liège tranche un litige relatif à une question de discrimination basée sur les convictions religieuses dans le cadre des relations de travail.  Elle relance par la même occasion le débat brûlant qui entoure la question de la neutralité au sein des pouvoirs publics et par conséquent, la place de la liberté du culte dans l’espace public.   

Ainsi, là où certains voient l’arrêt de la Cour comme excluant certaines minorités dont la conviction est visible, d’autres se réjouissent du fait que l’arrêt consacre l’exigence de neutralité du service public comme devant permettre à tout un chacun (administrés ou agents) d’évoluer dans un environnement totalement neutre. 

Si l’arrêt de la Cour du travail de Liège semble asseoir une vraie jurisprudence en la matière, la question d’une intervention du législateur afin de clarifier la portée et l’acceptation qu’il y a lieu de faire du principe de neutralité du service public demeure ouverte.

La neutralité des pouvoirs publics est reconnue comme un principe constitutionnel de droit belge garantissant les droits et libertés des personnes et le respect du principe d’égalité et de non-discrimination. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État consacre ce principe en posant les jalons d’un État dans lequel l’autorité publique se doit d’être neutre afin de garantir les convictions de chacun. En ce sens, neutralité et impartialité sont indissociablement liées. 

Cependant, il y a lieu d’avoir égard au fait que la notion de neutralité n’est pas conçue de manière statique. Comme il ressort de la jurisprudence de la CJUE et de la Cour constitutionnelle, il n’appartient pas aux juridictions de fond de privilégier une politique de neutralité plutôt qu’une autre.  

En effet, ni l’État belge, ni les entités fédérées, n’ont opté de manière générale pour l’une ou l’autre acception du principe de neutralité.

Partant, il est laissé une marge d’appréciation aux pouvoirs publics, quels qu’ils soient, dans la mise en application de leur politique de neutralité du service public, sans qu’ils doivent privilégier une conception de la neutralité plutôt qu’une autre, parmi toutes celles qui sont envisageables. 

1. LES FAITS

   Engagée comme juriste en 2016 par la Commune d’Ans, Madame C., dont les contacts avec le public sont marginaux, annonce en 2020 son intention de porter un foulard pour des motifs religieux sur son lieu de travail. Après plusieurs échanges et délais de réflexion, le collège communal lui interdit le port de signes convictionnels par décisions individuelles, puis modifie le règlement de travail afin d’instaurer une obligation générale de neutralité. 

   Madame C. engage diverses procédures judiciaires et administratives pour discrimination et atteinte à la liberté religieuse, donnant lieu à des questions préjudicielles. 

   Dans ce cadre, la CJUE dans son arrêt préjudiciel du 28 novembre 2023, admet qu’une règle interne interdisant de manière générale et indifférenciée le port visible de signes religieux peut être justifiée par la volonté d’instaurer un environnement administratif totalement neutre, pour autant que cette règle soit apte, nécessaire et proportionnée au regard du contexte.

2. L’ARRÊT DE LA COUR

   Après avoir rappelé les principes applicables et le fait que la manifestation des convictions religieuses est susceptible, lorsqu’elle peut avoir des conséquences pour autrui, d’être limitée dans les conditions prévues à l’article 9.2 de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour du travail s’est attelée à l’exercice périlleux de trancher la question de savoir si la Commune d’ANS avait valablement mis en place une politique de neutralité exclusive, justifiée par un objectif légitime, nécessaire et proportionné.

   Dans le cas d’espèce, le règlement de travail litigieux interdisait à tous les travailleurs et toutes les travailleuses « d’arborer tout signe ostensible qui puisse révéler son appartenance idéologique ou philosophique ou ses convictions politiques ou religieuses. Cette règle s’impose à lui tant dans ses contacts avec le public que dans ses rapports avec sa hiérarchie et ses collègues ».

   Un premier constat s’impose, l’interdiction ne vise donc pas uniquement les signes religieux, mais également les signes de conviction philosophique, en ce compris les opinions areligieuses, voire antireligieuses, également protégées par la liberté de religion.

   En ce sens, la CJUE souligne que l’interdiction du port visible de signes de convictions politiques, philosophiques ou religieuses peut contribuer à la bonne application d’une politique de neutralité, à condition que cette politique soit menée de manière cohérente et systématique et partant, ne constitue pas une discrimination (directe) fondée sur la religion ou sur les convictions, dès lors que ces règles sont appliquées de manière générale et indifférenciée. 

   En ce sens, une politique de neutralité, même exclusive, peut répondre à un véritable besoin de l’entreprise, tant en ce qui concerne la prévention des conflits sociaux, que la présentation de l’employeur de manière neutre à l’égard du public, peuvent correspondre à un besoin véritable de l’employeur, ce qu’il doit néanmoins démontrer. 

   Ensuite, dès lors qu’une marge d’appréciation doit être laissée en la matière aux pouvoirs publics, aucun administré ni agent ne doit pouvoir penser, même à tort, qu’un acte de l’administration ou que le comportement d’un (autre) agent est guidé par un autre objectif que la réalisation de l’intérêt général. 

   Or, le port d’un signe ostensiblement convictionnel peut non seulement porter atteinte à l'impartialité objective du service mais aussi permettre à d'autres employés alors, de se départir de la neutralité acceptée jusque-là et exprimer des convictions par le port de signes extérieurs.  

   Partant de ce constat, il n’y a donc pas lieu de limiter cette règle aux seuls salariés en contact avec la clientèle.

   Selon la Cour, toutes les convictions, religieuses ou non, bénéficient d’une protection équivalente, mais la liberté de conscience n’implique pas un droit absolu d’exprimer ses convictions sur le lieu de travail. Les signes convictionnels véhiculant des valeurs idéologiques, la neutralité de la fonction publique — tant interne qu’externe — justifie que les agents puissent évoluer dans un environnement professionnel dégagé de toute manifestation convictionnelle, sans que l’interdiction doive être limitée aux seuls agents en contact avec le public.

   C’est en ce sens que le Ministère Public dans son avis rappelle que dans le secteur public, la neutralité sur le lieu de travail est le principe.

   Il est donc permis à l'autorité administrative de prendre un règlement qui interdit dans le chef du personnel quel qu’il soit, d’arborer des signes convictionnels, religieux, politiques ou philosophiques, qu'il soit en contact ou non avec le public.
   Et ainsi de conclure, la neutralité ne consiste pas à tout accepter mais, au contraire, elle se caractérise par le rien, l’incolore, l’invisible.

   Il résulte des considérations qui précèdent que la Cour a donc débouté Madame C. de l’ensemble de ses demandes et réformé les ordonnances du Tribunal du travail. 

   D’une part, selon la Cour, l’interdiction litigieuse n’a pas été appliquée différemment à Madame C., en tant que musulmane, par rapport à d’autres travailleurs ou travailleuses de la Commune épousant d’autres convictions philosophiques, religieuses ou politiques

   En outre, Madame C. n’a pas établi que l’exercice individuel de sa liberté religieuse sur le lieu de travail devait prévaloir sur l’objectif collectif poursuivi par la Commune d’assurer un service administratif neutre, garantissant l’égalité et le respect des convictions de chacun.